A felmérés négy témakörre oszlott: I. Igazságszolgáltatási rendszer, II. Antikorrupció, III. Médiapluralizmus, IV. Egyéb fékekkel és ellensúlyokkal kapcsolatos kérdések
Az Oktatói Hálózat a IV. témakörben feltett 37., 38., 39., 42. és 43. kérdésre válaszolt. Válaszainkat itt közöljük:
Konzultációs kérdőív az Európai Bizottság első éves jogállamisági jelentéséhez
Általános tájékoztató: https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/upholding-rule-law/rule-law/rule-law-report_en#general
Kérdőív: https://ec.europa.eu/eusurvey/runner/RuleofLawReportStakeholderConsultation2020
IV. Egyéb fékekkel és ellensúlyokkal kapcsolatos kérdések
A) A törvényelőkészítés és -beiktatás folyamata
37. Az érintettek bevonása, társadalmi konzultációk tartása, a törvényhozási folyamat átláthatósága, gyorsított és sürgősségi eljárások használata
A jogalkotási törvény a kormány által benyújtott törvényjavaslatok esetében előírja az előzetes társadalmi konzultációt és hatástanulmányok készítését. Hatástanulmányok ennek ellenére nem készülnek, vagy ha igen, a nyilvánosság nem tudhat róluk. A konzultáció kötelezettségét a törvényhozás többféleképpen is rendszeresen kijátssza:
-
Gyakorlatilag figyelmen kívül hagyja az előzetes egyeztetési kötelezettséget, a valóban érdekeltek a benyújtás után, a sajtóból értesülnek először a kormány terveiről.
Példa erre a felsőoktatási törvény módosítására 2020. március 31-én benyújtott javaslat. Ez többek közt Magyarország összes agráriumban érdekelt felsőoktatási intézményét beolvasztja a legnagyobb agrártudományi egyetembe; a beolvasztásra ítéltekkel semmiféle egyeztetés nem történt. A javaslat számos más, az állami felsőoktatás struktúráját lényegesen módosító intézkedést tartalmaz, az érdekeltekkel való egyeztetés sehol nem történt meg. Még egy pontot emelnénk ki:
A javaslat a magánegyetemek esetében a szervezeti és működési szabályzat megalkotását a szenátustól átteszi a fenntartó hatáskörébe. Ez egyelőre egy egyetemet érint: a Budapesti Corvinus Egyetemet (l. 43. pont), ahol a szenátus utólag értesült arról, hogy a törvényhozás megfosztja egyik legfontosabb jogosítványától.
-
A várhatóan nagy ellenállásba ütköző törvényeket sürgősségi eljárásban tárgyalják minden valóságos sürgősségi indok nélkül, kizárólag a tiltakozás kibontakozásának nehezítése céljából, konzultáció címén legfeljebb közölve az érintettekkel, hogy benyújtják az adott javaslatot. Ez történt a nemzetközi tiltakozást is kiváltó „lex CEU”, a Közép-Európai Egyetem magyarországi működését ellehetetlenítő törvény. esetében, ahol az egyetemet tájékoztatták a javaslatról, a Magyar Rektori Konferenciát viszont nem.
A „Háttal Európának” c. jelentés szerint „Az egyoldalú döntéseken alapuló kormányzati stílus abban is kifejeződik, hogy a társadalmi párbeszéd keretéül szolgáló, 1990 után létrejött fórumok java része megszűnt, egyes kormányzati szereplők pedig mind nyíltabban jelzik, hogy nem tartanak igényt az oktatási párbeszédre” (34. o). A felsőoktatásban ez a politika a következőképpen érvényesül:
2012-ben megszűnt az Országgyűlés által 1993-ban alapított Felsőoktatási és Tudományos Tanács, amely háromoldalú döntéselőkészítő és stratégiai egyeztető funkciót töltött be (kormány, felsőoktatási szféra, felhasználók) és meglehetős függetlenséget élvezett. Helyére a kormány Oktatási Hivatalának alárendelt Felsőoktatási Tervezési Testület lépett, gyakorlatilag láthatatlan tevékenységgel. A 2012–13-ban hozott intézkedések elleni hallgatói tiltakozások hatására hozták létre a Felsőoktatási Kerekasztalt a felsőoktatás-politika stratégiai kérdéseinek megvitatására 2013-ban – ez 2014 óta gyakorlatilag nem működik, így ma egyetlen olyan működő fórum sincs, ahol stratégiai elképzeléseket lehetne az érintettekkel és érdekeltekkel megvitatni. A döntően munkaügyi kérdésekben illetékes Felsőoktatási Érdekegyeztető Tanácsot meglehetősen ritkán hívják össze.
38. A törvények alkotmányossági ellenőrzésének rendszere
A magyar Alkotmánybíróság (AB), melynek jogköre mérvadó vélemények szerint 2010-zel brutálisan leszűkült és a hatalom ellenőréből mára a hatalom kiszolgálójává vált, nem mindig hoz döntést a kormány számára kínos ügyekben, a kormány pedig gyakran az AB gyakorlatával szembemenve, a jogállamiság normáinak, a jogbiztonság alkotmányos követelményének semmibe vételével módosít törvényeket. Az Alkotmánybíróság számos esetben (pl. a fent idézett lex CEU, vagy a Magyar Tudományos Akadémia kutatóintézeteit elvonó törvény) különféle ürügyekkel, vagy egyszerűen arra hivatkozva, hogy a munkarendjét maga határozza meg, odáig halasztja panaszok napirendre tűzését, amíg a kérdés aktualitását veszti.
A neves jogászok által alkotmányellenesnek tartott lex CEU miatt alkotmánybírósági eljárást kezdeményeztek, ezt azonban a kormánypárti többségű testület a mai napig nem volt hajlandó napirendre tűzni, arra az egyébként ítélethozást nem gátló tényre hivatkozva, hogy az Európai Bizottság kötelezettségszegési eljárást indított miatta (hasonlóan a civiltörvény esetéhez). (Háttal Európának, 44. oldal). Új fejlemény, hogy a főtanácsnoki indítvány alapján az EU Bírósága elmarasztalhatja Magyarországot ebben az ügyben.
Az alkotmányos követelményeket, korábbi alkotmánybírósági döntéseket figyelmen kívül hagyó jogszabály-alkotást számos esetben kifogásolta mind az alapvető jogok országgyűlési biztosa, mind az oktatási jogok biztosa (l. 39.pont).
B) Független szervek
39. Az emberi jogi, ombudsmani és esélyegyenlőségi testületek függetlensége, kapacitása és hatásköre
Magyarországon két ombudsman is végez vizsgálatokat felsőoktatással kapcsolatos ügyekben. Az alapvető jogok országgyűlési biztosa már több felsőoktatással kapcsolatos átfogó vizsgálódást kezdeményezett. Az oktatási jogok biztosa, akinek a hivatala az oktatási tárcának alárendelten működik, többnyire egyéni bejelentések alapján folytat vizsgálódásokat, és kivételesnek tekinthetők a hivatalból elindított vizsgálatok. Mind az alapvető jogok országgyűlési biztosa, mind az oktatási jogok biztosa több ízben emeltek kifogást a felsőoktatást éríntő rendelkezésekkel kapcsolatban, általában eredménytelenül vagy legfeljebb részleges eredménnyel. Alkotmánybírósági eljárást nem kezdeményeztek felsőoktatást érintő ügyben, és sajtóértesülések szerint arra is volt példa, hogy az (általános) ombudsman levélben közölte egyetértését az indítványozó alkotmányossági kifogásával, de ezt nem hozta nyilvánosságra.
Két tartalmi szempontból fontos ügy:
-
Az alapvető jogok biztosának az egyetemi konzisztóriumokat létrehozó kormányrendelettel kapcsolatos állásfoglalása 2016-ban. A konzisztóriumok az egyetemekhez rendelt testületek, amelyekben az illetékes minisztérium által kinevezett tagok vannak többségben, és amely vétójoggal bír olyan kérdésekben, melyek az egyetemek Magyarország Alaptörvényében (X. cikk (3)) biztosított oktatási és kutatási szabadságának körébe tartoznak. Az ombudsman megalapozottnak találta azokat az ellenvetéseket,, hogy ez a helyzet ellentétes az Alaptörvénnyel, de állásfoglalása nem járt semmilyen következménnyel.
-
Egy 2014-ban hozott kormányrendelet írta elő, hogy az egyetemre jelentkezőknek 2020-tól kezdődően legalább egy megfelelő szintű nyelvvizsgával és egy tárgyból emelt szintű érettségivel kell rendelkezniük. Az oktatási jogok biztosának 2018. évi beszámolója (128–129.o.) fejt ki ezzel kapcsolatos, elsősorban esélyegyenlőségi, de emellett még alkotmányossági aggályokat. Itt részleges hatásról lehet beszélni, mert egy 2019. november 14-én, tehát az egyetemi jelentkezések szempontjából legutolsó pillanatban született kormányrendelet a nyelvvizsga követelményét visszavonta, de az emelt szintű érettségi követelményét megerősítette. A fentiek következményének tekinthető, hogy 2020-ban a felsőoktatásba való jelentkezések 20%-kal csökkentek a korábbi évekhez képest.
D) A civil társadalom működésének támogatása
42. A civil társadalmi szervezetek működési keretét érintő rendelkezések
A civil szervezetek jogállását Magyarországon általánosságban egy 2011-ben meghozott törvény szabályozza. A jelenlegi kormányzat azonban már 2010-től fogva folyamatosan törekszik a kormánykritikus civil szervezetek működésének megnehezítésére, ellehetetlenítésére. Az ilyen szervezetek a civil szervezetek számára megpályázható pénzalapokból egyáltalán nem juthatnak támogatáshoz, még a politikától teljesen független, közhasznú tevékenységekre sem. A 2017-ben, putyini mintára meghozott ún. civiltörvény arra kötelezett számos szervezetet, hogy külföldről finanszírozottként bélyegezze meg saját magát. A nem professzionális civil szervezetek, így az OHA számára elsősorban az ide kapcsolódó propagandaszólamok, kampányok okoznak nehézségeket, szoros összefüggésben a 37. pontban említett, a társadalmi párbeszéddel kapcsolatos anomáliákkal. 2017-ben a kormányzó párt egyik vezető politikusa odáig ragadtatta magát, hogy az általa „Sorosistának” bélyegzett civil szervezeteket „ki kell takarítani az országból”. (Konkrétan meg is nevezett két tanári szervezetet.) Az OHA legutóbb a „Háttal Európának” jelentés kapcsán kapta meg a már szokásosnak mondható minősítéseket nemcsak a kormányhoz közelálló sajtó, hanem komoly pozícióban levő kormánypárti politikusok részéről is: „Soros-bérenc”, „migránstámogató”, (a jelentés szerzői) „gyűlölik a hazájukat” stb. Visszatérő momentum ezekben a minősítésekben, hogy az így ellenségesnek minősített szervezetek „politizálnak”; ez a vád mintegy kész tényként kezeli, hogy a politikába csak annak van joga beleszólni, akié a hatalom. A kormányközeli sajtó nemcsak szervezeteket és csoportokat, hanem több esetben konkrét személyeket bélyegez meg mint „Soros-ügynököket”, Magyarország ellenségeit.
Mindezeknek a szövegeknek, súlyosan megalázó tartalmukon túl abban van a jelentősége, hogy a kormányt bírálókat delegitimálják, kirekesztik a politikával kapcsolatos párbeszédből. A konkrét bírálatokra soha semmiféle konkrét válasz nem érkezik és úgyszólván magától értetődővé válik, hogy nem lehet párbeszéd a hatalom és a kritikus civilek között.
43. Egyéb
Anomáliák állami egyetemek privatizációja körül
2019. áprilisban az Országgyűlés az addig állami fenntartású Budapesti Corvinus Egyetem (BCE) fenntartói jogait a kormány által létrehozott alapítványra ruházta. Az alapítvány az állami vagyonból jelentős részvényjuttatást kapott, ennek jövedelméből és az egyetem saját jövedelméből kell a továbbiakban az egyetemet fenntartania és a korábban a hallgatók egy részének tanulmányi költségek fedezésére adott állami ösztöndíjat az alapítvány által adott ösztöndíjakkal kiváltania. Az alapítvány kuratóriumát az illetékes miniszter nevezte ki, és átruházta rá a minisztériumot illető alapítói jogokat is. Ezáltal a kuratórium gyakorlatilag leválthatatlanná vált. Az egyetem oktatói elveszítették közalkalmazotti státuszukat, és ennek helyébe semmiféle, a vezető oktatók státuszát garantáló intézmény (tenure) nem lépett. A kuratórium senkinek felelősségel nem tartozik, hatalmát semmi nem korlátozza, semmilyen jogszabályban vagy szabályzatban garantált együttműködési kötelezettsége az egyetem szenátusával nincsen. Működése a legkevésbé sem átlátható, sem a működését szabályozó dokumentumok, sem a döntései nem kerülnek nyilvánosságra. Az elmúlt néhány hónapban átrendezte az egyetem egész szervezetét és működését, új szervezeti és működési szabályzatot alkotott, mely a legszűkebben értett akadémiai területre szorította vissza a szenátus hatáskörét és megfosztotta minden hatáskörétől szervezeti, működési és gazdasági tekintetben. Ezek a lépések részben jelenleg is jogértelmezési vita tárgyát képezik, mert a Nemzeti Felsőoktatási Törvény még hatályos szövege szerint a fenntartó jogosultsága a szervezeti és működési szabályzat jóváhagyására terjed ki (94.§ (6)); azonban az Országgyűléshez 2020. március 31-én benyújtott módosítás szerint a fenntartó maga fogadhatja el a szabályzatot (23.§ 14.). Végeredményben a BCE államiból magánegyetemmé vált annyiban, hogy a ráruházott vagyonnal együtt kikerült a jelenlegi és a későbbi kormányok ellenőrzése alól, de ezzel nem történt magánbefektetés a felsőoktatásba, hanem az egyetem a jelenlegi kormány kiválasztottjainak majdhogynem a tulajdonába került. Egyúttal a hatáskörök megoszlása, illetve meg nem oszlása következtében az egyetemi autonómia maradékát is elvesztette.
A felsőoktatásért felelős miniszter kezdettől fogva hangsúlyozta, hogy a BCE privatizációja mintaként szolgálhat más egyetemek esetében is. A fent idézett törvénymódosítás ennek megfelelően a magánegyetemek között sorol fel hat, mindeddig állami egyetemet, az indoklás szerint fenntartóváltás miatt (l. 37. pont). Van közöttük olyan, amelyik határozottan törekedett erre, de olyan is, amelyiket ez teljes meglepetésként érte. Azok az alapítványok, amelyekre ezeknek az intézményeknek a fenntartói jogait átruházzák, még nem jöttek létre. A sajtóban megjelent nyilatkozatok szerint az újabb egyetemfenntartó alapítványok nem lesznek a Corvinushoz hasonlóan feltőkésítve, hanem egy új finanszírozási konstrukcióban a költségvetés lényegében továbbra is folyamatosan fogja őket finanszírozni, de más tekintetben a BCE-hez hasonló viszonyokra lehet számítani.
English version ⇒⇒⇒
