1. Az Egyenlő Bánásmód Hatóság állásfoglalása, és annak lehetséges következményei
Méltatlan helyzetbe kerültek köztisztviselők és közalkalmazottak, ide értve egyetemi oktatókat is, akik idén betöltötték 62. évüket, és akiket központi rendelkezés választásra kényszerített: vagy visszavonulnak az aktív foglalkoztatásból, elveszítve munkájukat, vagy beleegyeznek a megszolgált nyugdíj felfüggesztésébe. Többnyire kiválóságokról van szó, akik egyénileg méltánytalanságot szenvednek el, akiknek a sorsa azonban a foglalkoztató intézmény számára is sok esetben beláthatatlan nehézséget okozott (pl. egyetemeken doktori iskolák dőltek be).
Végül pedig szégyen az állam számára, hogy ez ma Magyarországon megtörténhetett, és hogy ezt az elbánást a magyar jog megengedi, sőt kikényszeríti. Ez ellen tiltakozott pl. az Értelmiségi Szakszervezeti Tömörülés (“ÉSzT”), egyebek mellett az Egyenlő Bánásmód Hatósághoz (“EBH”) fordulva. Az alábbiakban bemutatjuk, ez a hatóság hogyan bánt el a panaszosokkal. Még fontosabb a jogi háttér felvázolása, hogy lássuk: mit tehetünk ebben a helyzetben.
Az Egyenlő Bánásmód Hatóság a nyilvánosságot kizárva 2013. július 11-én határozott az Értelmiségi Szakszervezeti Tömörülésnek a 62. évüket betöltött közalkalmazottak kettős ellátása tilalmának tárgyában benyújtott kifogásáról (EBH/282/2013/12. sz.). Alkalmazandó jogszabályok:
- a nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. Tv. (“Tny.”);
- a közalkalmazottakról szóló 1992. évi XXXIII. Tv. (“Kjt.”);
- az egyenlő bánásmódról szóló 2003. évi CXXV. törvény (“Ebktv.”);
- 1700/2012. (XII. 29.) Korm. sz. határozat.
Az EBH elutasította az ÉSzT hátrányos megkülönböztetés megállapítására vonatkozó kérelmét. Indokai a következők:
(i) Az EBH szerint a panaszos valójában nem a Kormány intézkedését, hanem a Tny. és a Kjt. rendelkezéseit kifogásolta. AzEbktv. alapján viszont normatív aktus (az Országgyűlés közhatalmi intézkedései) felülvizsgálatára az EBH-nak nincs hatásköre.
(ii) A kifogásolt kormányhatározat a Kormány intézkedése, a Kormány azonban az Ebktv. szerint nem tartozik a törvény hatálya alá, vagyis intézkedéseit az Ebktv. alapján nem lehet kifogásolni.
A fentiekhez a következő megjegyzések kívánkoznak:
Ad (i): Amikor az EBH követte a Kormány érvelését, miszerint a kifogás nem a kormányhatározatra, hanem a kormányhatározattal összhangban meghozott normatív aktusokra vonatkozik, a Kormány elhárított ugyan egy közvetlen veszélyt, de még nagyobb veszélynek tette ki magát azzal, hogy elismerte: jogszabályi rendelkezések vizsgálhatók abból a szempontból, hogy alkalmazásuk nem eredményezhet-e hátrányos megkülönböztetést. Ezzel út nyílik meg az EU Bírósága felé. A konkrét aktus megtámadhatóságának hiányára való hivatkozás fölveti azt a demokrácia-deficittel összefüggő problémát is, hogy a magyar jog nem biztosít a Kormány döntésével szemben bírói jogorvoslati fórumot. Ez súlyosan sérti a jogorvoslathoz való alkotmányos jogot.
Ad (ii): Ha kormányhatározat mint konkrét aktus nem kifogásolható abból a szempontból, hogy nem valósít-e meg a benne foglalt intézkedés hátrányos megkülönböztetést, a jogállami struktúrán olyan rés tátong, ami nem összeegyeztethető a hátrányos megkülönböztetés tilalma alkotmányos elvével. Ezek szerint a kormányhatározatot nem lehet kifogásolni sem azon az alapon, hogy konkrét, sem pedig azon okból hogy normatív határozat. Ez a Kormányt jogon kívülivé teszi, ami összeegyeztethetetlen a jogállamiság elvével. A konkrét aktus jogon kívül helyezése okot szolgáltat arra, hogy a panaszosok az Emberi Jogok Európai Bíróságához (“EJEB”) forduljanak az Emberi Jogok Európai Egyezménye (“EJEE”) megsértése miatt.
A probléma lényege a következő: a kettős finanszírozás tilalma és a kényszernyugdíjazás együttes bevezetése sérti az egyenlő bánásmód követelményét. A január 1-től bevezetett kényszerválasztás továbbá váratlan helyzetbe hozta a munkáltatót és a munkavállalót is, nem hagyva időt a felkészülésre. Egyetemi oktatókra ténylegesen szintén vonatkoznak a kényszerítő előírások, mert bár formailag az egyetem nem kötelezhető az oktatói fölmentésére, a valóságban a költségvetési megszorítások miatt a legtöbb egyetem ezt mégis kénytelen volt megtenni. Jellemző a kettős finanszírozás tilalmához kapcsolódó kormányzati intézkedések átgondolatlanságára, hogy pl.
- még évekig hivatalban lévő, megválasztott dékánok kényszerülnek befejezni szolgálatukat a kényszerszabály miatt;
- határozott idejű szerződéssel foglalkoztatott nyugdíjas oktatók szerződésének teljesítését lehetetleníti el a kettős tilalom.
A sérelmes intézkedések a foglalkoztatottak jól körülírható körére vonatkoznak: a 62. évüket betöltött közalkalmazottak. Ebből adódóan a foglalkozási csoporttal szemben alkalmazott hátrányos megkülönböztetés nyilvánvaló. Pontosan ezt sérelmezték a kényszernyugdíjazott bírák is, akik azóta kérelmükkel a magyar Alkotmánybírság [33/2012. (VII.17. AB)] és az EU Bírósága (C-286/12. sz. Bizottság kontra Magyarország ügy 2012. november 6.) előtt egyaránt meghallgatásra találtak. Ha pedig arra vagyunk tekintettel, hogy az érintetteknek nincs esélyük nemzeti bírósághoz fordulni, mivel kérelmeiket a hatályos jogszabályok figyelembe vételével aligha fogadnák be, megállapítható a hatásos jogorvoslathoz való jogtól való tényleges megfosztás is.
A kényszerszabályok nem csupán azzal váltottak ki nehézségeket, hogy nem hagytak elegendő felkészülési időt. Az is gondot jelent, hogy a kényszerű választás olyan jogkorlátozást eredményez, amely aránytalan az elérni kívánt föltehető céllal, a költségvetési takarékossággal. Az érintetteknek két rossz közül lehet választani: ha lemondanak a továbbfoglalkoztatásról, megszűnik az aktív foglalkoztatás lehetősége számukra, ha viszont a továbbfoglalkoztatást választják, a már megszolgált nyugdíjuktól esnek el. Ez a választási kényszer sérti a munkavállalás szabadságát. A jogosan járó nyugdíjszolgáltatás felfüggesztése sérti a szociális biztonsághoz való jogot. Legutóbb éppen magyar ügyekben állapította meg az EJEB Strasbourgban, hogy a közszolgálati viszony hosszú távra szóló, különös bizalmat feltételez, amit sértenek az állam váratlanul és egyoldalúan meghozott, a korábbihoz képest teljesen új helyzetet teremtő intézkedései [(N.K.M. v. Hungary, Strasbourg, 14 May 2013, No. 66529/11].
A következő gyakorlati lépések képzelhetők el:
- Lehetséges az érintetteknek az EBH-határozat magyar bíróság előtti megtámadása, majd a hazai jogorvoslati fórumok kimerítése után Strasbourgba menni.
- Az érintetteken kívül másoknak lehetséges egyből Strasbourghoz fordulni, mivel a magyar jogban nincs hatásos jogorvoslati fórum [K.M.C. v. Hungary, 10 July 2012, No. 19554/11]. Az EBH döntése valójában megtette azt a szívességet a panaszosoknak, hogy egyből a strasbourgi fórumhoz forduljanak. A hivatkozott ügyben a bíróság kimondta, hogy a magyar panaszost megfosztották a jogorvoslat tényleges lehetőségétől, ami az EEJE-be (és a magyar alkotmányba) foglalt jogot sért. A magyar Alkotmánybíróság egyébként jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok alapján a 8/2011. (II. 18.) AB határozatában – egyéb rendelkezések mellett – megállapította, hogy a Ktjt. 8. § (1) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt 2011. május 31-i hatállyal megsemmisítette.
- Lehetséges az Európai Bizottsághoz panasszal fordulni, és kezdeményezni, indítsanak Magyarország ellen jogsértési eljárást az egyenlő bánásmód követelménye megsértése miatt.
A csoportos kifogásolás jogi lehetősége nem kizárt, de korlátozott, a következők szerint:
- A kollektív panasz lehetősége a magyar ügyben nem áll fenn, mivel Magyarország 2004. október 7-én aláírta, de máig nem ratifikálta az Európai Szociális Karta kollektív panaszról szóló, 1995-ben keletkezett jegyzőkönyvét. Különös lehetőség viszont az érdekérvényesítésre az, hogy a foglalkoztatás és a munkavégzés során alkalmazott egyenlő bánásmódról szóló 2000/78/EK irányelv 9. cikk (2) bekezdése értelmében érdekvédelmi szervezetek perelhetnek a panaszos nevében, perbe avatkozhatnak vagy más módon részt vehetnek hatósági eljárásban a panaszos érdekében, annak érdekében, hogy az irányelvbe foglaltak érvényesíthetők legyenek.
2. Jogi háttér, a szervezett jogérvényesítés lehetősége
A közalkalmazottak kettős ellátása tilalmának jogszabályi háttere a következő:
- 2013. I. 2-án a Kormány közzétette a közszférában alkalmazandó nyugdíj-politikai elveket rögzítő határozatát, amely szerint január végéig kell intézkedniük a minisztereknek a nyugdíjas korú közalkalmazottak és kormányzati dolgozók jogviszonyának megszüntetéséről. Az egyetemeken, főiskolákon tanítók kivételt jelentenek, és indokolt esetben mások is továbbfoglalkoztathatóak. A kabinet január 31-i határidővel kérte fel a tárcavezetőket és a Miniszterelnökséget vezető államtitkárt, hogy intézkedjenek azok munkaviszonyának megszüntetéséről, akik a hozzájuk tartozó költségvetési szervekkel közalkalmazotti vagy kormányzati szolgálati jogviszonyban állnak, és betöltötték a rájuk irányadó nyugdíjkorhatárt, továbbá megszerezték az öregségi nyugdíjhoz szükséges szolgálati időt – olvasható a Magyar Közlönyben megjelent határozatban.
- A Tny. 2013. január 1. napjától hatályos módosítása alapján minden közalkalmazotti jogviszony tekintetében bevezetésre került a kettős ellátás tilalma. Ennek értelmében az e jogviszonyban álló személyek illetményük mellett öregségi nyugdíjban, korhatár előtti ellátásban nem részesülhetnek, azokat a nyugdíjfolyósító a jogviszony fennállásának időtartamára hivatalból szünetelteti. A 2013. január 1-jén jogviszonyban álló, öregségi nyugdíjban részesülő személy a jogviszony fennállásának tényét 2013. április 30-áig köteles bejelenteni a nyugdíjfolyósító szervnek. A közalkalmazottnak ez követően dönteni kell, hogy 2013. július 1-jétől állásában kíván maradni, vagy a nyugdíját kéri folyósítani.
A közalkalmazottak itt tárgyalt problémája nagyon hasonló ahhoz a sérelemhez, amit a bírák szenvedtek el kényszernyugdíjazásuk miatt. Az Alkotmánybíróság 2012. július 16-án meghozott határozatában alaptörvény-ellenesnek nyilvánította a nyugdíjkorhatárt elérő bírák kötelező felmentését előíró törvényi szabályokat. Az alaptörvény-ellenesnek talált rendelkezéseket az Alkotmánybíróság a hatálybalépésük napjára visszaható hatállyal, azaz 2012. január 1-jével megsemmisítette. Az EU Bírósága ugyanezen ügyben úgy foglalt állást, hogy a szolgálati jogviszony átmenet nélküli megszüntetése jogszabályi úton olyan tagállami gyakorlat, amely nem egyeztethető össze az egyenlő bánásmód és a jogbiztonság közösségi jogilag védett elveivel. A közalkalmazotti jogviszony átmenet nélküli megszüntetése, vagy nyugellátás felfüggesztése indokolás nélkül tehát sérti a közösségi jogot.
A kettős finanszírozás tilalma azt jelenti, hogy aki nyugdíjas és közalkalmazotti jogviszonyban áll, nem részesülhet egyidejűleg nyugdíjban és közalkalmazotti illetményben. Ezt a szabályt január 1-től kell alkalmazni, de arra a közalkalmazottra, aki január 1-én már nyugdíjas volt, ez a szabály csak július 1-től vonatkozik. Különválasztandók egymástól a nyugdíjas, és a nyugdíjkorhatárt betöltő aktív közalkalmazottak helyzetei.
Nyugdíjas közalkalmazott:
A nyugdíjas közalkalmazottnak április 30-ig nyilatkoznia kellett arról, hogy fenn kívánta-e tartani közalkalmazotti jogviszonyát.
(i) Ha igen, közalkalmazotti jogviszonya fennmaradt (bár munkáltatója közalkalmazotti jogviszonyát – rendesen felmentéssel – bármikor megszüntetheti), de nyugdíjellátása július 1-től automatikusan felfüggesztődött (nyugdíjas státusa egyéb tekintetben nem szűnik meg).
(ii) Ha a nyugdíjas közalkalmazott lemondással megszüntette volna közalkalmazotti jogviszonyát, két havi lemondási idő (mentesítés lehetséges) illette meg, ami július 1-ig kifuthatott, mivel április 30-ig nyilatkozott. Így nyugdíjat kaphat, és nem érinti a kettős finanszírozás tilalma. A közalkalmazotti jogviszony megszüntetése lehetséges közös megegyezéssel is.
A nyugdíjas közalkalmazottat nem kell fölmenteni (de föl lehet menteni).
Nem nyugdíjas közalkalmazott, aki betölti a nyugdíjkorhatárt:
(i) A munkáltatója kötelezően fölmenti nyugdíjazásra tekintettel. A közalkalmazottnak nem kell nyilatkozatot leadnia. Rendes körülmények között a felmentési idő nyolc hónap, amely idő alatt fennáll a közalkalmazotti jogviszony, ezért nem lehet nyugdíjas, így a kettős finanszírozás tilalma sem vonatkozik közvetlenül az esetére. A felmentés okán végkielégítést nem kaphat, de a munkavégzés alóli felmentés alatt távolléti díjat igen, és jubileumi jutalmat is kaphat.
(ii) A nyugdíjkorhatárt betöltött közalkalmazott kivételesen kérhet tovább- vagy újrafoglalkoztatást, de akkor nyugellátásra nem jogosult, ill. a nyugellátást a közalkalmazotti jogviszony idejére föl kell függeszteni. A kettős finanszírozás tilalma ekkor közvetlenül hat.
A kényszernyugdíjazás miatt fölmentendő oktatók előtt a következő lehetőségek állnak:
- Továbbfoglalkoztatást kérni, aminek előnye az, hogy így folyamatosan növelhető a nyugdíjjogosultság, egészen addig, amíg váratlanul kedvezőtlenül nem alakulnak a jogszabályok.
- Nyugdíjat választani. Ez esetben a nyugdíjas továbbfoglalkoztatottaknak járna 8 havi felmentési idő, aminek ha a felét le kell dolgozni, a másik felét távolléti díj címén ki kellene fizetni. Ezt azonban az egyetem nem tudja megtenni a közszférában érvényes, július 1-től alkalmazandó együttes folyósítás tilalma miatt. Minél később kerül sor a felmentés megkezdésére, annál kisebb lehetőség marad távolléti díj fizetésére. Ilyen körülmények között ez tűnik a legkevésbé vonzó opciónak. A kettős folyósítás tilalma nem vonatkozik azokra, akiket most mentenek fel, mert a közalkalmazotti viszonyuk csak a felmentési idő végén szűnik meg.
- Csoportosan alkudni a munkáltatóval, hogy a munkaviszony megszüntetésére ne felmentéssel, hanem közös megegyezéssel kerüljön sor. Mivel itt a munkáltató élvezheti azt az előnyt, hogy fenyegetettséggel nem kell számolnia, kompenzációként kedvező feltételeket lehet kérni, pl. a teljes távolléti díj összegét vagy/és jubileumi jutalmat vagy hasonló juttatást, ha egyébként járna. Ugyanakkor számolni kell azzal, hogy az egyetemeknek nincs látható szándéka, és a drámai költségvetési megvonások miatt lehetősége sem kedvező csomagokat felajánlania.
További kérdés is fölmerül: a nyugdíjas kort betöltött aktív dolgozó felmentése a Kormányhatározat szerint egyetemi oktatókra nem vonatkozik, de számos egyetem belső utasítása szerint igen, bár a rektor nem zárta ki a mérlegelés lehetőségét. Az egyetemek nem hoztak nyilvánosságra politikát a mérlegelésére vonatkozóan. Az egyetemek nem adtak nyilvánosan tájékoztatást szabadságolási politikájukról sem.
Az egyetemek nem dolgoztak ki nyilvános politikát lehetséges közös megegyezésre sem. Habár az egyetemi oktató esetében formailag a kettős ellátás tilalma nem probléma, a valóságban igen, mert az egyetemek a költségvetési megszorítások miatt ténylegesen mégis leépítésre kényszerültek. Nem véletlenül számos egyetem csoportos létszám-leépítési lehetőséget hirdetett meg. A hátrányos megkülönböztetés a valós helyzetet figyelembe véve tehát nem vitatható. Vannak egyetemek, akik már most felülvizsgálni kénytelenek a meghozott kényszerintézkedéseket, és visszahívnák elküldött vezető oktatóikat, akik nélkül az egyetemek különböző szerződéses és akkreditációhoz kötődő kötelezettségeiket nem tudják teljesíteni.
A fent vázolt kényszerhelyzetből adódó következmények a következőkben összegezhetők:
- Ha nyugdíjas közalkalmazottat fölmentenek, érintheti a kettős finanszírozás tilalma, mert a hosszú felmentési idő alatt illetményt kap, ill. a felmentési idő alóli alóli felmentés miatt jár neki távolléti díj, ami miatt a nyugellátást július 1-től szüneteltetni kell. A nyugdíjas közalkalmazott mindenképpen rosszul jár: (i) szüneteltetik a nyugellátást, vagy (ii) lemondásra kényszerül, és csak két havi lemondási időt kaphat, vagy felmentik, akkor viszont a kettős finanszírozás tilalma hatálya alá eshet.
- Annak a közalkalmazottnak, aki a nyugdíjkorhatárt betöltötte, nincs teendője, mert várja a felmentést, és nem érinti a kettős finanszírozás tilalma sem. Ha azonban újrafoglalkoztatást kívánna, érinti a kettős finanszírozás tilalma.
Az EJEB-hez csak egyéni kérelemmel lehet fordulni, de annak nincs akadálya, hogy személyek csoportja kezdeményezzen eljárást. A jogérvényesítés határideje a jogorvoslati lehetőség kimerülésétől számított hat hónap. Mivel esetünkben nincs hatásos jogorvoslati lehetőség, a munkáltatói határozat kézbesítését kell a határidő-számítás szempontjából kezdő időpontnak tekinteni. Ezek a február végétől április elejéig terjedő időszakra esnek. Tudni való, hogy az EJEB nem fellebbezési fórum, tárgya nem a panaszolt ügy érdemi kivizsgálása, hanem annak megállapítása, a tagállam megsértett-e az egyezménybe foglalt valamely jogot. Ha a válasz igenlő, akkor a bíróság elégtételt állapít meg. A bírósági ítélet hatálya – ellentétben az EU Bíróság ítéleteivel – nem terjed ki a feleken kívül másokra. Ezért is fontos a szervezett jogvérvényesítés.