2014. augusztus havi bejegyzések

thinking3

Mi lesz veled, értelmiség?


Milyen helyzetben vagyunk? Hogyan őrizhető meg az értelmiségi lét, az értelmes munka távlata? Keressük együtt a megoldásokat az OHA Klubban és itt az OHA Blog bejegyzéseiben!

 

Mi lesz veled, Budapest?

Vendégünk volt Atkári János és Tóth Zoltán

Az Oktatói Hálózat Mi lesz veled, értelmiség? című beszélgetéssorozatának második rendezvényén előbb Atkári János pénzügyi szakembert, volt főpolgármester-helyettest és főpolgármesteri tanácsadót, majd Tóth Zoltán választási szakértőt, volt közigazgatási államtitkárt, az ELTE politológiai tanszékének nemrég elbocsátott oktatóját láttuk vendégül. A beszélgetésekre 2014. július 1-én, az ELTE TáTK tanári klubjában került sor, Mi lesz veled, Budapest? címmel. (Véletlen, hogy hivatalosan éppen aznap szűnt meg Tóth Zoltán munkaviszonya a jogi karon, ahonnan az intézmény egyre romló anyagi helyzetére hivatkozva mondtak fel neki május végén.)

Nyilván az új helyszín és a szokatlan időpont is közrejátszott abban, hogy ezúttal kevesebben gyűltünk össze, mint az első alkalommal.

A beszélgetéseket Pásztor Erzsi moderálta, a következő kérdéseket intézve a vendégekhez:

1. Atkári Jánoshoz: Hogyan látja a budapesti önkormányzat és általában a hazai önkormányzatiság jelenlegi helyzetét, és milyen okok vezettek idáig?

2. Tóth Zoltánhoz: Miben különbözik a 2014 júniusában elfogadott budapesti választási rendszer a korábbiaktól?

3. Mindkettejükhöz: Van-e elképzelése arról, hogy mit kellene tenni, hogyan kellene továbblépni egy autonóm Budapest érdekében?

4. Mindkettejükhöz: Milyen szerepet játszhatnak a civil szervezetek Budapest életében, illetve az őszi önkormányzati választásokon?

A válaszokról több jegyzet is készült; az alábbi összefoglalás ezeken alapul.

1. Atkári János szerint Magyarországon az elmúlt húsz évben folyamatosan csökkent a helyi közösségek autonómiája, és mára általánossá vált az ellehetetlenülésük: alá vannak rendelve az országos politikának; elvesztették önálló döntésjogukat, mozgásterüket; ki vannak szolgáltatva az államnak; ismét kijárásra és kegyekért való lobbizásra vannak kárhoztatva, akárcsak a tanácsrendszer idején. A fővárosnak mint autonóm egységnek a létezése a 2000-es évek elejétől már csak látszólagos volt, mivel a kerületeknek mind több jogkört sikerült magukhoz vonniuk. Az érdekek ütközéséből 2010 után végleg a kerületek kerültek ki győztesen. Az új kormány célja is az volt, hogy semlegesítse a fővárost, nehogy választási televényül szolgálhasson az ellenzék számára, ezért az önkormányzati vagyon államosításához folyamodott. Mindennek eredményeképp mára a városházánál alig maradt feladat és forrás. A most elfogadott választási törvény csak a betetőzése volt ennek a folyamatnak.

A főváros kötelező feladatai közül a kerületeké lett például a forgalomszabályozás – márpedig, így Atkári, „aki a forgalmat szabályozza, az életet szabályozza”. Az iskolák és kórházak állami tulajdonba mentek át, és a „rezsiharc” miatt a közművek (gáz, csatorna, távhő stb.) nagy részének is ez lett – vagy lesz nemsokára – a sorsa.

A fővárosi funkcionális kiüresedésének persze mindkét esetben meglett az ára. A kerületek megerősödésével Budapest működése óhatatlanul diszfunkcionálissá vált: minden kerület a saját szempontjait érvényesíti az összfővárosi szempontok rovására. (Ebből aztán egy sereg abszurditás fakad, például az, hogy az összes HÉV-vonalat a főváros tartja fenn, nem pedig az a település, ahová a HÉV az utasokat szállítja, vagy hogy az agglomerációból bejáró iskolások utáni költség túlnyomó részét is a főváros állja.) Az államosítási folyamat eredményeképp pedig olyan mamutrendszerek születtek, illetve vannak születőben, amelyeket képtelenség hatékonyan működtetni; erről már a Gyurcsány-kormány idején meggyőződhettünk, amikor bevezették a közműdíjak állami ellenőrzésének sokat bírált rendszerét.

A feladatok szűkülésével párhuzamosan a főváros elvesztette bevételei nagy részét – mára csak az iparűzési adóból és az szja-ból részesedik (50, illetve 2%-os arányban) –, miközben többletforráshoz jutni nem volt módja. (Többletforrást utoljára a dugódíj bevezetése jelenthetett volna számára 2012-ben, de ennek az EU-vállalásnak a teljesítését a parlament akkor megakadályozta.) Ugyanakkor irtózatos mértékben megnőtt a tartozása, legfőképp a „BKV-bomba” miatt, amelyet a városvezetés soha nem tudott hatástalanítani, jóllehet a vállalat válsága nem egyedül Budapest hibája. (A bomba legbiztosabb hatástalanítása az lett volna, ha ténylegesen leállítják a BKV-t vagy a 3-as metrót, hogy a helyzet komolyságát a hárommillió utas a saját bőrén érezze. Ezt azonban egyik főpolgármester sem merte megkockáztatni; márpedig, amíg nincs állami szerepvállalás, a BKV-val egy főpolgármestert bármikor térdre lehet kényszeríteni.) Budapest költségvetése ily módon évek óta mínuszban van, és felhalmozódott adósságának már a mértékét sem lehet ismerni. Míg korábban több évre lehetett tervezni, mert a gazdálkodást egy eredményszemléletű, a hiányt egzaktan és „ordítva” kimutató rendszer ellenőrizte (a Világbank által is elismert módon), addig 2011 végén egy sokkal primitívebb rendszerre tértek át, amellyel azt sem lehet megállapítani, hogy az év végéig ki tudja-e fizetni a főváros a számláit. Mindennek következtében a fővárosban jelenleg a kötelező feladatok korrekt ellátása sincs biztosítva, a diszkrecionális mozgástérről – ami pedig az autonómia egyik leglényegibb eleme – már nem is beszélve. Atkári János ezt a következő példával világította meg: míg 2012-ben a főváros 1,2 milliárd forintot költhetett diszkrecionális célokra, pl. hajléktalanellátásra, Fesztiválzenekarra, rendőrség-támogatásra stb., addig ma ez az összeg (amely pedig már 2012-ben sem volt sok) nem áll rendelkezésére, csak banki adósságból teremthető elő.

Atkári úgy látja, hogy a budapesti autonómiadeficit okai végső soron i) a város helyzetét meghatározó jogi szerkezetben és ii) a politikai pártok önzésében keresendők. A fővárosi önkormányzat jogrendszere kétszintű: ugyanazon terület fölött két különböző joghatóság diszponál, egy fővárosi és egy kerületi, és a két rendszer elvileg nem egyeztethető össze. Központi irányítás, fölérendelt joghatóság híján nincs, ami a várost mint egységes egészet kézben tartaná, és a kerületi polgármesterektől sem várható el, hogy ne legyenek „kerület-sovének”. A kerületek összefogása Budapest ellen játékelméletileg is logikus volt, és ezen összefogás következtében lett mára a főpolgármester hatalma szinte a nullával egyenlő. (A főpolgármester a jövőben már csak kirakatszerepet tölthet be, épp ezért szerinte mindegy is, ki nyeri el ősszel ezt a posztot; nincs tétje a most zajló főpolgármester-jelölti castingnak – ám ezt az ellenzéki erők nem realizálják.)

Kérdésre válaszolva kijelentette, hogy a kétszintűségnek ez a válfaja Európában unikum; Londonban a két szint viszonya egészen más, mint Budapesten, Varsó és Prága kétszintűségét pedig rövid idő után megszüntették.

Az önkormányzati politika pártszempontúságának az az oka, hogy a pártoknak az aktivitásukhoz és aktivistáik megtartásához nagy szükségük van „stallumra, állásra, hatalomra”, azaz a kerületi önkormányzatokra és a hozzájuk kapcsolódó ellenőrző bizottsági helyekre. Így mindkét politikai oldal „erősen be van ágyazva a kerületi rendszerbe”, és az az érdekük, hogy a kerületek súlya növekedjék, akár Budapest széttagolódása árán is.

2. Tóth Zoltán, mielőtt áttekintette volna a fővárosi választási rendszereket a kezdetektől máig, röviden szólt a választástudományról mint interdiszciplináris alkalmazott tudományról, majd bevezetésül i) ismertette a választási rendszerek kialakításának alapelvét, és ii) fellebbentette a fátylat a választási reformok politikai mozgatórugójáról. Bevezetése a következőképp foglalható össze:

i) Egy választási rendszer kialakításakor először a tárgyintézmény – pl. városi vagy megyei önkormányzat – célját, funkcióit kell tisztázni, majd ezekhez kell szabni a választási szabályokat. Sajnos nálunk ez rendszerint fordított sorrendben történik, így volt már 1994-ben, amikor a Horn-kormány át akarta alakítani a megyei önkormányzati rendszert, és így van a most elfogadott választási törvény esetében is, melyet nem előzött meg semmilyen érdemi előkészítő munka a funkciókat illetően.

ii) A politikusok a választási rendszert mindig saját érdekeiket szem előtt tartva alakítják át. A tapasztalat arra int bennünket, hogy ha egy választási törvény módosításáról hallunk, mindig fogjunk gyanút: pártpolitikai célokról van szó, előre meg akarják határozni az eredményt. Egy választási törvény ui. előre bekódolja a választás végeredményét, kijelöli azokat a társadalmi köröket, amelyek győzni vagy veszíteni fognak.

Ezután Tóth Zoltán rátért az átalakuló fővárosi önkormányzati választási rendszer előzményeire. Budapest főváros törvényileg 1871 óta létezik. Választástörténeti szempontból ez az időszak a következőképp tagolható:

  1. a virilizmus kora 1871-től 1920-ig;
  2. a két világháború közti rendszer;
  3. a tanácsrendszer 1950-től 1990-ig;
  4. a rendszerváltás utáni időszak 1990-től a 2014. júniusi átalakításig.

A virilista szisztéma alapja a gazdagság és a hatalom összefonódása volt, hiszen a fővárost vezető törvényhatósági bizottság tagjainak felét (kétszáz főt) a legtöbb adót fizető polgárok, azaz a virilisták közül választották ki egy 1200 nevet tartalmazó listáról. (Szavazati joga a lakosság mindössze 7%-ának volt; ők gyakorlatilag személyesen ismerték a jelölteket.) Így zsidó nagypolgárok is testületi tagok lehettek. A Közmunkatanácsban is virilisták ültek, ők építtették Budapesten a vasutat, a villamost, a földalattit, a csatornát, az elektromos vezetékeket stb.

Míg vidéken a virilizmus és a nyílt választás intézménye a Horthy-korszakban is fennmaradt, addig Budapesten 1920-ban arányos, pártlistás rendszerre tértek át, és a szavazás módja titkos lett. A cél az volt, hogy a zsidókat kizárják a hatalomból, amit a legegyszerűbben a virilizmus eltörlésével lehetett elérni. 1939-től a nőknek is volt választójoga, de annyi feltételhez kötve, hogy csak 4%-uk élhetett vele.

A tanácsrendszer 1950-es bevezetésekor a környékbeli települések becsatolásával létrehozták Nagy-Budapestet. Erre választástechnikai okból volt szükség, a valóságban az új kerületeket csak kb. húsz éves késéssel, a lakótelep-építések során kezdték felzárkóztatni a fővároshoz, addig igen mostohán bántak velük. Sokszor még a lakótelep megjelenése sem hozott javulást a külső városrészek életkörülményeiben. Jellemző példa erre, hogy amikor a budaörsi lakótelephez kivitték a közműveket, a faluban nem építették ki a leágazásokat.

A városirányítás már a tanácsrendszerben is kétszintű volt ugyan, de a kerületek csekély hatáskörrel rendelkeztek (lakossági érdekképviselet, hatósági feladatok, helyi ügyek tartoztak hozzájuk). Budapest fejlesztéséről, infrastrukturális kérdésekről a Fővárosi Tanács döntött. Működése érdemben jónak volt mondható, leszámítva az olyan „csúnya ügyeket”, mint a pártvezetőknek való soron kívüli lakáskiutalások az általános lakásínség idején, valamint azt, hogy elhanyagolta regionális kötelességeit, Pest megyét Budapest előnyeiben, hasznában egyáltalán nem részeltette. (Ezzel máig adós a főváros.)

A tanácstagokat egyéni választókerületekben, közvetlenül választották, az elnököket pedig a tagság választotta. Mivel a tanácstestületeknek nem stratégiai döntéshozó, hanem kijáró feladataik voltak, versengtek az elnöki posztra jelölhető „nagy emberekért”.

Tényleges kettős hatalom Budapesten a rendszerváltás után kezdett kialakulni, elsősorban az SZDSZ nyomására. Az azonban, hogy a kerületek megkapták a fővárosi funkciók egy részét (pl. rendőrség, egészségügy), nem jelentette azt, hogy megszűntek volna a külső és a belső kerületek közti szélsőséges egyenlőtlenségek.

A kerületi képviselők többségét továbbra is egyéni választókerületekben választották, de a kompenzációs listának köszönhetően a vesztes pártok is 40%-nyi mandátumhoz jutottak. Ezzel el lehetett kerülni a többség diktatúráját. A fővárosi képviselőket – akiknek száma 2010-ben 66-ról 33-ra csökkent – pártlistáról választották; a mandátumok a pártlistákra leadott szavazatok arányában oszlottak el.

Ezt az arányos, közvetlen rendszert a 2014 júniusában elfogadott és kihirdetett önkormányzati választási törvény értelmében a jövőben aránytalan, közvetett többségi rendszer váltja fel. A 33 fős testületben automatikusan helyet kap a 23 kerületi polgármester, ami a választójog közvetlenségének alkotmányos elvét sérti, és további 9 fő kerülhet be a kompenzációs listáról, azaz a vesztesekre jutó mandátumok száma nem éri el az egyharmadot, ami a kompenzáció intézményének a kiüresítését jelenti. A törvény áthágja a választójog egyenlőségének alkotmányos elvét is, mivel a belső döntéseknél előírja a lakosságszám figyelembe vételét. Mindezen túl taktikai lehetőséget biztosít arra, hogy a testület egy esetleges ellenzéki főpolgármestert véletlenül se juttathasson hatáskörhöz.

Az új törvény tehát nyíltan alkotmányellenes. Az ellenzéki pártok együtt készülnek beadvánnyal az Alkotmánybírósághoz fordulni, de ettől a lépéstől nem érdemes túl sokat várni.

3. Arra a kérdésre, hogy elképzelésük szerint milyen irányba kellene továbblépni a budapesti önkormányzatiság helyreállítása érdekében, mindketten egybehangzóan azt válaszolták: a lokálisan megoldandó feladatokat lokális, a központilag megoldandóakat pedig központi hatáskörbe kellene (vissza)utalni. Ahogy Tóth Zoltán fogalmazott, a feladatmegosztás alapelve, hogy a kerületek embercentrikusak legyenek, a közösség egészét érintő döntések szintje pedig a főváros legyen. Ezen az elven alapult hajdan a Fővárosi Tanács és a kerületek viszonya, és így működik ma London is. A Fővárosi Közgyűlés tagjait ismét közvetlenül, arányos rendszerben kellene megválasztani.

Atkári János szerint az önkormányzatiság lényegéhez tartozik a szolgáltatás és ellenszolgáltatás közvetlen kapcsolata, annak megélhetősége. Ehhez azonban a kerületi önkormányzat is túlságosan nagy egység. Ahol lehet (pl. a Vizafogó, Káposztásmegyer méretű városrészekben), ott ezt devolúcióval kellene korrigálni: a lokális értékeket, pl. az általános iskolákat, bölcsődéket, járóbeteg-rendelést stb. részönkormányzati tulajdonba kellene adni. Más feladatok elvégzéséhez viszont nem kerület alatti, hanem kerület fölötti szintekre lenne szükség. Ilyen új szintezést jelentene a főváros területének egy belső és egy külső gyűrűre való osztása, azaz az ún. City-koncepció, ami része volt a Bajnai-féle 2012-es önkormányzatitörvény-tervezetnek, és aminek az elkészítésében ő is közreműködött. A két gyűrű önkormányzatainak természetesen együtt kellene működniük, a fővárosnak pedig rendelkeznie kellene a fölérendelt rendeletalkotás jogával.

Mindketten siettek azonban hozzátenni: semmi esélyt nem látnak ezen elképzelések megvalósítására, mert a politikai színtéren nincs meg hozzá sem a kellő szándék, sem a kellő demokratikus érzület.

Atkári János szerint sem a súlyosan leszerepelt baloldali pártoktól, sem a baloldali összefogástól nem remélhető semmi újnak, jobbnak az artikulálódása. Az adott jogi és politikai feltételek mellett közép- és hosszú távon is reménytelennek látja a fővárosi autonómia és általában a hazai önkormányzatiság helyzetét; szerinte Magyarország elvesztette esélyét a felzárkózásra.

Tóth Zoltán a magyarországi pártokat elsősorban antidemokratizmusuk miatt tartja alkalmatlannak a változ(tat)ásra. A pártok mindkét oldalon zsarnokabbak az államnál, a vezetők és a szűk kabinetek parancsuralmi rendszerként működtetik őket, vitát, kérdéseket nem tűrnek, szakmai közvéleményre nem kíváncsiak. Emellett Budapesten a kerületi polgármesterek is a status quo fenntartásában érdekeltek, már csak azért is, mert Magyarországon él az „első ember” mítosza, a polgármesterek politikai vágyakat kergetnek, kapkodnak a hatáskörök után.

A fővárosén kívül Tóth Zoltán elsősorban a kisközségek jövőjét látja pesszimistán. A második Orbán-kormány alatt vagyonukat, feladataikat elvették, forrásaikat elvonták, így mára jószerével csak a temetők maradtak a tulajdonukban, de többnyire már ezeket sem ők, hanem felekezetek vagy magánvállalkozások üzemeltetik. Mindennek belátható időn belül a falu és város közti ellátási egyenlőtlenségek kiéleződése és a kisközségek teljes lepusztulása lesz a vége; egyetlen funkciójuk a településüzemeltetés marad.

4.  A civil szerepvállalás lehetőségeiről, mint ezek után várható volt, vendégeink szkeptikusan vélekedtek. Atkári János szerint kívánatos volna ugyan a függetlenek indulása Budapesten, de most már késő; a felkészüléshez legalább két-háromciklusnyi idő kell. Megemlítette ugyanakkor, hogy a civilek hozzáállása gyakran agresszívan versengő, ami nem lehet alap az építkezésre. Nem elég az ígéretkampányban követelésekkel előállni, és a saját álláspontot mint az egyedül üdvözítőt hirdetni, hanem össze kell vetni más, ugyancsak jogos igényekkel, s eközben figyelembe kell venni a megvalósíthatósági szempontokat is. Szerinte a civil szervezeteknek azon kellene gondolkozniuk, hogyan tudnának az adott jogi szerkezetben, többletköltség-vonzatok nélkül tenni a város élhető jellegének erősítéséért. Különben maradnak a meddő viták arról, hogy mi a fontosabb: a hármas metró-e, vagy a hajléktalanok.

Tóth Zoltán szerint a civil mozgalmak konkrét ügyekre szerveződnek, a pártok pedig általános politikai-gazdasági-társadalmi alternatíva kidolgozására. A fő problémát ő éppen abban látja, hogy Magyarországon e kettő nem válik el élesen, mivel a pártok a civil szervezeteket zsákmányszerzésre használják. Az ősbűnt a pártok 1996-ban követték el, amikor a médiatörvény kijátszására tömegével hoztak létre álcivil szervezeteket a felügyelőbizottságokban való részvétel céljából. Hasonlóan jártak el a nemzeti-etnikai kisebbségi szervezetekkel is; csak cigányszervezetből 1600 alakult a 90-es években.

Más a helyzet pl. az Egyesült Államokban, ahol a két párt az előválasztás során kampányról kampányra végigjárja az országot, hogy a helyi szervezetekkel konzultáljon, majd nézeteiket az esetek többségében magáévá is teszi; azok pedig, cserébe azért, hogy szavazóbázist biztosítanak, infrastruktúrát és országos befolyást kapnak a pártoktól.

A civil mozgalmak nálunk tehát egyelőre nem tudják betölteni történelmi hivatásukat. Ha rájuk nem számíthatunk a küszöbön álló választáson, akkor mi jöhet még szóba? A bojkott? Erre a kérdésre Tóth Zoltán csak annyit mondott, hogy a nemzetközi tapasztalat szerint az sem szokott eredményt hozni. A változásban reménykedők számára nem marad más hátra: hosszú távra kell gondolkodni, szerveződni.

Kubínyi Kata